Buscar
  • VM

Descentralização e Regionalização


"Beautiful aerial view of the small island, Bissagos Archipelago (Bijagos), Guinea Bissau. UNESCO Biosphere Reserve."


Conferência Olhares Cruzados: Região Insular Autónoma. Este texto foi divulgado pela primeira vez em Bissau no dia 18.01.2021.


Desconcentração e Descentralização


Desde o início da democratização do Estado, nos anos 90, que se tem falado muito sobre a desconcentração e descentralização, mas ao nível da execução e produção do quadro legal as expectativas têm sido frustradas, e se é igualmente verdade que, ao menos no discurso político, a desconcentração e a descentralização são plataformas consensuais, também não deixa de ser verdade o facto de até ao presente, não se terem ainda criado as condições para uma autêntica aproximação do poder aos cidadãos.


O país está vinculado à diretiva constitucional e à orientação comunitária da descentralização. É um imperativo nacional adoptar uma nova atitude na política governamental, capaz de realizar aquela diretiva e ser fiel àquela orientação, que são aliás, emergências do modelo de democracia pela qual optamos.


Existem vários países de pequena dimensão com três níveis administrativos eletivos (nacional, regional e local). Por outras palavras, a julgar pela experiência internacional e dada a especificidade e homogeneidade da zona insular do nosso país, seria de esperar que fosse há muito colocada na agenda política nacional a criação de uma região insular autónoma.


A um nível abstracto, conhecem-se as vantagens e desvantagens da atribuição de responsabilidades a entidades mais próximas das populações. Por um lado, as autarquias locais (incluindo aqui os órgãos eletivos regionais) tendem a conhecer melhor os problemas dos territórios, tornam mais fácil a participação dos cidadãos nas decisões e ajudam a prevenir uma concentração excessiva do poder político e financeiro. Por outro lado, a distribuição de responsabilidades por entidades dispersas pode levar à multiplicação de recursos e de funcionários, à falta de massa crítica e de competência técnica para lidar com desafios complexos, e às dificuldades acrescidas de responder a problemas que envolvem vários níveis territoriais.


Na escolha de soluções concretas a adoptar têm de pesar aquelas vantagens e desvantagens, tendo em conta não apenas as diferentes áreas de política, mas também a diversidade e a assimetria que existem ao nível dos muncípios e das regiões.


A linha fundamental na elaboração de uma política governamental, nesta matéria, passa pela realização das eleições locais, estabelecendo-se a confiança nas autarquias locais, implicando-as como agentes indispensáveis do desenvolvimento do País.


Numa situação em que o País necessita de ser capaz de gerir melhor os recursos disponíveis, a descentralização constituirá um fator decisivo para atingir melhores e mais eficientes e eficazes níveis de satisfação das necessidades coletivas.


A dimensão quantitativa de desenvolvimento, que se traduz na realização de boa parte do processo de concretização e manutenção das redes de infraestruturas básicas, será acelerada com a existência de municípios, pois a eles serão remetidas a administração das infraestruturas básicas locais por constituírem uma das suas preocupações fundamentais.


Importa confiar na capacidade empreendedora e inovadora dos futuros autarcas, desde que se consagre na Lei o rigor democrático para a capacidade eleitoral passiva dos candidatos, e sobre esta matéria são os Deputados da Nação quem ordena e decide quanto o futuro promissor e a qualidade de gestão das autarquias e da Região Insular Autónoma.


Autonomia Regional


"View of a traditional fishing canoe at the beach in the island of Orango at sunset, in Guinea Bissau. Orango is part of the Bijagos Archipelago; Concept for travel in Africa and summer vacations."


Menos consensual tem sido a questão da autonomia regional para o Arquipélago dos Bijagós, que se inscreve no âmbito do processo de desconcentração e descentralização administrativa do país.


O Arquipélago dos Bijagós, pela sua característica própria, pela sua natureza insular, pela identidade entre as características socioeconómicas e fisiográficas, pela sua potencialidade económica, pela periferia em que se encontram nas ações concretas das políticas públicas nacionais que não respeitaram as dinâmicas sociais e económicas específicas das Ilhas, não só justificam a sua autonomia, como àquelas populações têm igualmente direito à solidariedade do todo nacional.


Em estreita ligação com o processo de desconcentração e descentralização, cabe à Assembleia Nacional Popular, pois é ela quem está investida de poderes constitucionais, fixar o conteúdo dessa autonomia regional através da aprovação de instrumentos legais apropriados, que estabeleçam as competências legislativas de órgãos eletivos da Região Autónoma Insular.


De facto, os problemas que afetam as ilhas continuam a ser vários. Não obstante a fragilidade dos dados estatísticos, os indicadores apontam para uma cobertura escolar e sanitária abaixo da média nacional, apenas 17km de estrada alcatroada, infraestruturas portuárias, aeroportuárias e energéticas escassas, fraca cobertura de comunicações, rendimento per capita abaixo da média nacional, diminuta presença de empresas, fraco abastecimento de produtos manufaturados básicos, cuja oferta opera-se a preços especulativos.


A solução destes problemas deve caber, antes de mais, às populações das ilhas, que, para tal, têm de contar com a solidariedade nacional. A autonomia regional configura-se, pois, como uma mais valia da democracia, um contributo ao reforço da cidadania.


Se essa autonomia, como qualquer obra humana, suscita dificuldades, a forma de as resolver não é recusando-a, mas concebendo-a em ordem a poder assim responder, no quadro da estrutura unitária do Estado da Guiné Bissau, às necessidades e aos legítimos anseios dos ilhéus.


É importante não ter uma concepção dogmática ou fechada dessa autonomia regional (integrando as ilhas mais vizinhas, para que constituam um todo com os mesmos problemas). Não podemos esquecer que toda regionalização e autonomização carrega limitações provenientes de quem a produziu. A regionalização é resultado do ato de regionalizar. É, portanto, fruto de uma ação intencional de um determinado agente social. Através da seleção de variáveis e ou fenómenos, certo agente social imprime no espaço geográfico uma determinada racionalidade, que traduz as intenções deste agente na forma de uma organização espacial e permite sua atuação seletiva e orientada pelo espaço.


Propomos que o modelo a adotar seja gradualista e aberto, suscetível de permanentes melhorias e aperfeiçoamentos.


Todavia, não devemos entender o gradualismo como uma estratégia para se prolongar, tanto quanto possível, a transição para a criação da região insular autónoma e das autarquias, que seriam, apesar das limitações que venham a enfrentar, fundamentais para uma mais diversificada participação dos cidadãos na vida política do país e na gestão da coisa pública, o que pode favorecer, pelo menos em teoria, um combate mais sério contra as assimetrias regionais e a pobreza.


Sem pretender esgotar o processo de regionalização insular autónoma sugerimos ao nível legislativo as seguintes orientações relevantes:


-Aprovar uma Lei de Autonomia regional das Ilhas, especificando a sua natureza orgânica e os seus limites;


- Aprovar um diploma legal sobre as finanças da Região Autónoma, onde o regime financeiro das receitas inclua parte das receitas do sector de pescas, do turismo e ambiente, tendo em vista normalizar e estabilizar as relações financeiras entre esta e o Estado central, por forma a possibilitar-lhe o desempenho adequado das suas responsabilidades no esforço de desenvolvimento;


- Regulamentar a regionalização dos serviços centrais básicos, aplicando os princípios da subsidiariedade e continuidade territorial nas relações entre o Estado e a Região Autónoma, designadamente nos sectores do turismo, ambiente, transporte, infraestruturas, energia, comunicações, saneamento e águas, ordenamento territorial, saúde, educação, cultura e desporto.


- Aprovar as Grandes Opções de um Plano de Desenvolvimento Regional Insular.


- Regulamentar e criar uma Zona Franca em Bubaque.


Se for feita de forma ponderada, a criação de uma Região Autónoma Insular pode ajudar a responder a muitos dos atuais desafios: aumentar a eficiência da intervenção do Estado, reforçar a democracia e a coesão nacional, melhorar os serviços prestados ao cidadão das ilhas, tirar melhor partido do território insular no seu conjunto e na sua diversidade para fins económicos, sociais, culturais e ambientais. Porém, se for feita sem critério e planeamento, a regionalização autónoma pode ser o contrário disso tudo.


Dimensão Económica da Autonomia Insular


"Various FCFA (monetary symbol_ XOF) coins from West African monetary union isolated on stone surface background."


A problemática do desenvolvimento regional no nosso país não goza da mesma prioridade política que outros temas, como a estabilização macroeconómica, a consolidação orçamental, o controlo da divida pública, a restrição monetária, a reforma e modernização da administração pública (desproporcionalmente centralizada em Bissau), etc.


Do ponto de vista do OGE e do Programa de Investimentos Públicos (PIP), os investimentos mais avultados mantêm-se sob a alçada dos órgãos centrais e, a esse nível, num reduzido leque de decisores, ainda que a complexidade tecnológica não o justifique. A falta de qualidade do ensino nas regiões e a inexistência de escolas de formação profissionais é outro indicador de falta de coerência da reiterada estratégia de não se equilibrar os investimentos em capital físico e no reforço de capacidades locais, revelando uma insuficiente vontade política em aprofundar a política de descentralização política.


A regionalização, é um processo de georreferenciação, organização e transformação social e económica de regiões, com base em critérios coerentes e sustentados, de desenvolvimento económico, social e ambiental.


Regionalizar é dar organização e vida às regiões, em função do seu potencial e níveis de subsistência, através de um planeamento físico, natural e económico, que permita reforçar a cidadania, gerando mais valias ao nível da produção de riqueza, empregabilidade e valorização humana.


Todos têm perceção das profundas desigualdades entre as regiões e muito particularmente do atraso secular do território insular. No entanto, a este nível de perceção não tem correspondido uma atitude reativa em termos estratégicos e de políticas macroeconómicas, microeconómicas e empresariais tendentes a mitigar as diferenças de níveis de vida entre as regiões.


O planeamento do desenvolvimento regional pode ser encarado de duas formas: planeamento ascendente e planeamento descendente.


O planeamento descendente, é o que foi “praticado” – de forma mitigada – durante várias décadas no país e parte do topo para a base, em todas as suas componentes, sejam de política económica e social, seja de atribuição/repartição dos fundos financeiros através do OGE e do PIP. O planeamento descendente é o que melhor se ajusta aos sistemas administrativos centralizados e concentrados política e financeiramente (receitas fiscais). A prática do planeamento descendente, não é o que atende, integra e modela as assimetrias territoriais, que o país evidencia.


Na verdade, o processo de crescimento económico é, ele próprio, gerador de desigualdades, provocadas por mecanismos de mercado capazes e suficientes de assegurar, no substancial, uma afectação racional e eficiente dos recursos e fatores de produção, mas deficitários nos critérios de repartição do PIB e do rendimento nacional.


Esta prática de planeamento descendente, impunha a adoção de políticas corretivas em diferentes momentos do processo – funcional (fatores de produção), pessoal e regional –, pelas vias da descentralização de decisões, da captação de fatores, recursos e competências, da valorização das vantagens competitivas regionais, da democratização do acesso à informação, às oportunidades de negócios, ao crédito (uma das modalidades de se mitigar a pobreza e corrigir a disfuncionalidade na repartição pessoal do rendimento nacional), à educação e à saúde. Porém, nas últimas décadas, tais políticas e estratégias corretivas, quando foram adotadas, revelaram-se pouco ousadas e coerentes e frequentemente erráticas.


Entre nós o planeamento ascendente, tem dado os seus primeiros passos (projeto LED), metodologicamente mais complexo, mas igualmente mais atraente. Parte do conhecimento e análise das condições sectoriais e regionais, agregando-as até se chegar ao plano nacional, este sim respeitador das opções, preferências e necessidades das unidades económicas, territoriais e familiares mais básicas da sociedade. O processo iterativo de ajustamento entre necessidades e possibilidades é mais uma ocasião de praticar e aprofundar a partilha de informação, ideias e opiniões.


O planeamento ascendente, do ponto de vista territorial, tem como um dos seus elementos mais importantes, a caracterização dos problemas, condições e potencialidades das regiões que compõem o espaço nacional. Dentro desta abordagem estão as desigualdades e assimetrias regionais. O desenvolvimento e a programação regional são domínios de estudo, pesquisa e análise indissociáveis a regionalização, principalmente, na sua capacidade de propiciar a descoberta de dinâmicas e sinergias invisíveis quando se parte do topo para a base.


Paralelamente às tarefas legislativas prévias à autonomia insular, temos o desafio de melhorar a quantificação das diferenças de desenvolvimento entre as regiões do país, em particular da região insular. Temos de dispor de informação (PIB per capita regional, produtividade, taxa desemprego, salários, número de empresas em atividade, índice de desenvolvimento humano regional, etc.) que nos habilite a encontrar, dentro da centralidade, centralismo, centralização e concentração de Bissau, portas, janelas e espaços de afirmação das potencialidades das regiões, em favor do desenvolvimento das respetivas populações.


O desejo de modernização e autonomização acelerada da região insular, não só por parte dos políticos, mas dos ilhéus em geral, choca com a prudência que a preocupação com a sustentabilidade aconselha. Sem estar sustentada na investigação científica e num planeamento rigoroso, tal modernização e regionalização terá provavelmente efeitos perversos muito nocivos, em várias dimensões.


Sem pretender esgotar a perspetiva da dimensão económica da autonomização insular, sugerimos algumas ações de política e de estratégia a serem tomadas pelas autoridades executivas:


- Aprovação de um Plano Estratégico de Desconcentração e Descentralização, para reestruturar a Administração Local do Estado no Arquipélago, conferindo-lhe novos papéis e mais autonomia, numa perspetiva gradualista.


- Elaboração de Programas de Oferta de Serviços Sociais Básicos à População das ilhas, constituindo-se no primeiro passo para a responsabilização das autoridades regionais por investimentos públicos (incluindo a construção de um hospital de emergência médica ou a aquisição de um navio hospital).


- Programa de Investimentos Públicos em Infraestruturas Regionais (porto e aeroporto internacionais modestos em Bubaque, uma marina para veleiros turísticos e de lazer, cais de acostagem para pequenas embarcações e heliportos nas principais ilhas, eletrificação fotovoltaica das sedes de setor, etc.).


- Programas de Gestão Setorial de Investimentos, de Combate a Pobreza e Gestão Ambiental, gradualmente alargados a quase todos os setores do Arquipélago, com carácter anual.


- Criação de escolas técnicas e profissionais visando a empregabilidade dos jovens e vocacionadas para o turismo, pescas, construção civil e manutenção de obras públicas, saneamento e águas, produção agrícola, etc.

A Consciência Social

©2018 BY A CONSCIÊNCIA SOCIAL.